第六章 政策方案的规划与抉择

第一节 公共政策目标的确定
第二节 公共政策方案的规划
第三节 公共政策的决策与合法化
第一节 公共政策目标的确定
一、政策目标的含义与特征
（一）政策目标的含义
政策目标：就是有关公共组织特别是政府为了解决有公共政策问题而采取的行动所达到的目
的、指标和效果
（二）政策目标的特征
①问题的针对性
②未来的预测性
政策目标的出发点是针对有关社会问题，最终的落脚点也是要通过一定的政策行动在未来实
现对有关问题的解决，因而必然存在对未来的预期性
③目的的多元性。
任何政策问题往往都是复杂的，着眼解决某一政策问题的政策目的往往也都是多元的。
二、公共政策目标的分类
（一）政策目标的类型划分
（1）根据政策目标所着眼的时间范围，可划分为长远政策目标和近期政策目标以及其他的
政策目标
（2）根据政策目标所服务的地域或空间范围，可有全国性政策目标和地方性政策目标，国
内政策目标和对外政策目标，全局性政策目标和局部性政策目标
（3）根据政策本身所属的社会领域可有政治统治性和管理性政策目标、经济政策目标、文
化政策目标以及社会政策目标等。
（4）依据政策所服务的主体是普通社会大众还是社会少数人群体，可有公益性政策目标和
特殊性政策目标。
（二）公共政策目标的基本目标：①公平②效率③自由④安全
公平
公平及每个人或每个群体得到同样的利益
三种公平：机会公平、分配公平、最终状态公平
效率
就是在给定投入中的最大化产出或既定产出所需要的最小化投入。
自由
就是人们能做他们想做的事情，除非会伤害其他人和群体的利益
安全
生理生存上的最低保障
三、确定政策目标的意义与原则
（一）确定政策目标的意义：
1、能为制定政策方案提供方向性指导；
2、能为政策方案的规划和实施提供核心的评估标准
（二）确定政策目标的原则：
①实事求是②面向未来③系统协调④明确具体⑤伦理考量
第二节 公共政策方案的规划
一、政策规划与政策设计
（一）政策规划，即政策构建：是指建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，政府
组织力量草拟和评估政策方案与行动步骤的过程。
政策规划的特征：
（1）从政策规划的主体来说，多元化和政府主导并存
（2）从时间进程上来看，政策规划主要存在于政策目标的确定与政策抉择之间。
(二)政策设计的含义及逻辑结构
1、政策设计的含义
政策设计：是政策分析人员有系统地探讨政策问题，并组合解决问题的相关政策要素，产生
政策方案，使各政府要素间具有一致关系，并符合现实环境，以达成政策问题能够解决的一
种不断调整的动态过程。
2、政策设计的逻辑结构：
（1）、方案设计的基本要素：
①结果：预期结果和实际结果
②目标人群
③执行机构：执行机构的政策资源和能力；执行机构的组织健全程度；执行机构人员的意愿；
执行机构的沟通能力
④法规
（2）、政策的联系机制构成：
①规制：在政策设计中，政策制定者，目标人群以及执行机构都要遵循社会的规则。
②工具：将政策目标转换为具体政策行动的各种工具和机制
③假定：指对政策因果关系的各种陈述。包括技术假定、行为假定和规范假定。
三、政策规划与政策设计的联系与区别
政策规划指的是公共政策形成的一个重要过程，带有明显的“阶段论”特点，重点考虑解决
方案的形成和研判，偏重理性和技术层面的分析。
政策设计是将政策问题、政策方案、政策制定和政策执行都联系起来，贯穿于整个政策制定
过程中，而不是强调政策阶段划分。
二、政策规划的主体：
1、政策规划的政府主导化：体现在规划的组织和管理方面。在现实的政策规划过程中，政
府可能不仅仅在规划的组织和管理上占主导地位，在规划方案进入抉择阶段上也可能常常占
主导地位；其中有政府的地位的影响，也有政府在设计方案时往往比较务实等原因
2、政策规划的主体多元化。政策主体可以是单一的，也可以是多元的，多元化是现代公共
政策过程中各国通行的模式。
（1）、单一主体的政策规划：规划主体为政府机构；优点：能把握全局。缺点：公正、科学
难以保证；缺乏民主性
（2）、多元主体的政策规划：规划主体为政府机关、研究机构、利益集团；优点：公正、科
学、民主.缺点：可能失之于片面；通常采取听证制度；
三、政策方案设计的原则：
①紧扣政策目标
②规划多重方案
③方案彼此独立
④方案要有创新
⑤方案切实可行。
四、政策规划的主要模型：
规划与政策规划具有密切联系，也存在一定的差别
规划是通过决策及其过程对社会各种活动理性干涉而实现社会发展的目标
政策规划是针对政策问题而提出各种可能解决方案的过程。
下面简单介绍韦默和维宁、帕顿和沙维奇等学者的政策分析框架。
1、韦默和维宁的政策分析框架，将政策分析过程分为两个阶段：
（1）问题分析，由三个重要步骤构成：
①理解问题
②选择和解释目标与约束
③选择解决办法
（2）解决方案分析，分为四个步骤：
①说明相关标准，也就是确定备选政策方案的评估标准;
②详细说明能够潜在推进政策目标的备选政策方案;
③用每一种衡量标准来评价每一种备选政策方案，预测其可能产生的影响;
④推荐一种备选政策方案，并提供选择的依据
2、帕顿与沙维奇的政策分析框架，政策分析的六个步骤：
①认定和细化问题
②建立评估标准
③确认备选政策
④评估备选政策
⑤展示和区分备选政策
⑥监督和评估政策实施
五、政策学习与政策移植
（一）政策学习及其类型
一个政府组织的学习能力和可以学习到的知识取决于多方面的因素：
首先是政府面临问题的性质
其次，政策学习也与一个组织的内部文化、组织价值和利益等相关
最后，组织学习也受到外部环境的影响
（一）政策学习的类型（从内容及程序上）：
①工具学习：指学习的内容主要是技术、政策制定、过程以及政策工具等。
②概念学习或者问题学习：指在政策制定中从一个不同的评价角度来看待事物。
③社会学习：是指决策者学习有关增侧价值以及规范、目标、责任等其他深层次的特质。
（二）政策移植的类型：
1、按政策借鉴的程度不同：
①复制：政策文本直接的完全的转移
②效法：借鉴他国公共政策背后的思想观念
③混合：针对同样的政策问题混合各有关国家的公共政策
④启发：其他国家的政策可能引发本国的政策变化
2、从政策制定者的意愿角度：
①自愿的政策移植
②被迫的政策移植
有研究表示，至少三方面的因素导致了政策失败：
第一、信息不全的政策移植：指政策借用国对于该政策的信息了解不充分，不清楚它在原国
家是如何运行的
第二、不完全的政策移植：指虽然政策移植发生，但是使得该政策在原国家获得成功的某些
重要因素却没有采纳
第三、不当的政策移植：是指没有充分注意到政策借用国与政策输出国之间在经济、社会、
政治和意识形态背景方面的不同。
第三节 公共政策的抉择与合法化
公共政策的抉择：是由公共政策的制定者根据政策规划建议和要考量的事项，按照一定的决
策制度和规定，对解决有关政策问题的行动方案作出决定性选择的过程。这是公共政策制定
过程中最具实质意义的阶段。
一、公共政策的抉择主体：
①国家元首；
②行政首长；
③民意代表；
④法官；
⑤执政党首脑以及军事首长等
二、公共政策抉择的原则：
1、尊重科学分析的价值；
2、考量各方利益的平衡；
3、发挥决策者的能动作用；
4、遵照有关程序的规定
三、政策论证、政策审议与政策采纳
政策抉择的环节：1、政策论证；2、政策审议；3、政策采纳
（一）、政策论证：是指政策方案的论证以有力的信息来强化自己的政策主张，并且对决策
者和利益相关者已经提出或有可能提出逇不同意见进行有理有据的抗辩，旨在推动决策者采
纳自己的政策方案而拒绝其他政策方案的做法。
1、政策论证的六大要素：
①政策相关信息
②政策主张
③立论理由
④立论依据
⑤驳斥理由
⑥可信度
2、政策论证的八种模式：
①权威模式
只利用政策论证者自身的社会成就或特殊身份所产生的的权威性影响，而作为论证信息的可
信度的基础
②统计模式
统计学的这一假设是以样本的诸个体的有关数据的平均数来推测未被观察的、也常常是不可
观察的被抽取样本的整个群体
③类别模式
在这一模式中，相关信息转换为政策主张是给予这样的假设：某一类别中的大多数个体所具
有的特征，该类别中的某一个体就具有这些特征。
④直觉模式
在这一模式中。相关信息转换为政策主张所依据的假设是公共决策者所具备的直觉特质，如
洞察力、决断力和灵感
⑤分析模式
在这一模式中，相关信息转换为政策主张所依据的假设是：政策方案的论证者用来论证的信
息，是他们运用数学模拟、时间序列分析、系统分析等高度精致化的分析方法获得的，也就
是说，分析方法的效度被作为政策论证的基础。
⑥解释模式
以因果关系作为论据的基础
⑦实用模式
政策主张以来自于政策行为者的冬季、个案比较、相似或类似个案类推的论证为基础的
⑧价值评价模式
政策论证是以伦理规范或道德原则方面的论证为基础的。
总结：政策论证的八种模式：
①权威模式
②统计模式
③类别模式
④直觉模式
⑤分析模式
⑥解释模式
⑦实用模式
⑧价值评价模式
3、政策论证的特殊形式——政策探究和政策对话
政策探究是指围绕某一政策议题或对政策方案某些论证进行辩护的做法。
政策对话是指政策方案的拟制者或其他的提供者就方案的政策主张及其立论理由和立论依
据、驳斥理由和立论依据等当方面，与决策者进行面对面的交谈，目的是通过双方共同的讨
论、探询甚至交锋、激辩，最终能够选择和制定高质量的公共政策。
政策论证、政策探究和政策对话是政策决择的第一个环节。
（二）政策审议
政策抉择的第二个环节就是政策审议
政策审议：决策者对各个方案进行最后的比较并选择一种最满意的方案。
政策审议的基本方法是评估和择优
评估是对各政策方案效果的预测性分析和比较
择优是在评估和比较的基础上提出政策决策意见。
方案评估与择优的两种主要方法：
1、预测性评估：
（1）预测性评估的步骤：方案调查；详细研究；进一步的分析；试验式证实。
（2）预测性评估的方法：①外推预测：分析人员根据目前的和历史的数据，来判断未来的
社会状况②理论预测：理论预测帮助分析人员以理论假设，以及当前和历史的数据为基础对
未来的社会状况做出预测③判断预测：试图就各种判断进行推导和合成。
2、可行性评估：
（1）林水波、张世贤提出可行性包括四个层次：适当、可能、可行的、可行性实验；
（2）可行性分析的对象：技术可行性，政治可行性，经济可行性，行政可操作性
（三）政策采纳
政策抉择的第三个环节是政策采纳
政策采纳：就是决策者正式同意采用某一政策方案来解决列在政策议程中的特定问题。
四、公共政策抉择的合法化
公共政策抉择的合法化：是有关政策抉择主体依据有关法律，按照法定程序对政策方案加以
审查，通过或批准，签署及发布的过程；其内容包括三个方面：
1、政策内容合法化的含义：就是决策者择定的政策在内容上不能与既定的宪法和法律相抵
触。必须合乎有关法律的原则甚至具体规定。
2、决策程序的合法化：就是政策抉择过程应合乎法定的程序要求。
（1）行政系统的决策程序：
①法制部门的审查
②领导会议的讨论决定
③行政首长的签署发布。
（2）立法系统的决策程序：
①提出议案
②审议议案
③通过议案
④公布政策
（三）政策的法制化：就是有立法权的国家机关将有些成熟、稳定的政策上升为法律的过程，
也称政策立法，其实是一种立法过程。
政策立法的主体，一为立法机关，二为有权将一般的行政决策上升为行政法规的那些行政机
关。
五、常规决策与危机决策
其实从决策的内容划分，公共决策可以分为平时决策和危机决策，同时根据决策的常规性与
否可以分为常规性决策与非常规决策。
1、危机决策的构成需要具备三个要素：
（1）、决策问题的发生、发展具有突然性、急剧性，需要决策者当机立断
（2）、可供决策者利用的时间和信息等资源非常有限
（3）、事态的发展危及决策单位、决策者的根本利益，并且决策的后果很难预料
2、危机决策和常规决策之间的互动关系
（1）、危机决策这种非例行活动的根源在于日常程序化的常规决策的具体运作的效果
（2）、危机决策可以完善常规决策，常规决策中的制度构建也必须从危机以及危机决策过程
中吸取有益的经验和教训。
TEST一下
1、在政策规划的多元化主体中，起主导作用的是（ ）
A．公众
B．立法机关
C．政府
D．司法机关
答案：C
2、在政策制定过程中，政策参与者最少的阶段是( )
A．政策议程建立
B．政策议程规划
C．公共政策抉择
D．公共政策倡议
答案：C
3、在内阁制下，行政首长不能单独做出任何决策。必须与行政首长一道集体决策的是（ ）
A．议员
B．内阁成员
C．幕僚
D．法官
答案：B
4、在制定政策的过程中，处于政策目标的确定与政策抉择之间的环节是( )
A.政策执行
B.政策规划
C.政策终结
D.政策倡导
答案：B
5、以下四项，不属于政策方案设计基本原则的是( )
A.方案为多数人认可
B.方案切实可行
C.方案紧扣政策目标
D.规划多重方案
答案：A
6、对各项政策方案效果进行预测性分析和比较，这项工作属于( )
A.政策方案择优
B.政策方案评估
C.政策方案规划
D.政策合法化
答案：B
7、公共政策问题认定后，政策制定者首当其冲考虑的是
A 拟定政策方案
B 评估政策方案
C 确定政策目标
D 择定政策方案
答案：C