第七章 公共政策执行

整体架构
第一节 公共政策执行的意义、特点与模型
第二节 政策执行者与政策执行力
第三节 影响政策执行的主要因素
第四节 公共政策执行偏差及其矫正
第五节 公共政策的无效执行和有效执行
第一节 公共政策执行的意义、特点与模型
公共政策执行是政策过程的重要环节，是实现政策目标和解决政策问题的直接途径，
然而在早期阶段，人们过多的关注的是政策的制定，从 20 世纪 70 年代开始，西方特别是美
国的学者将公共政策研究的主题和重心从政策制定转移到政策执行上。
一、公共政策执行的意义、特点与模型
（一）公共政策执行的含义
公共政策经合法化过程确定并公布之后，开始进入执行阶段。公共政策执行是政策过程的实
践环节，是将公共政策目标转化为政策现实的惟一途径。
1、公共政策执行：是政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公
共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程。
2、公共政策执行 本质是遵循政策指令所进行的变革，是将一种政策付诸实施的所有行动的
总和。
（二）公共政策执行的特点：
①目标的导向性：公共政策是以公共政策目标为行动方向的，政策目标是政策执行的出发点
和归宿点。
②内容的务实性：公共政策执行要面对具体的公共问题，因此其计划、步骤、措施、手段等
必须务实，须具有可操作性和实践性。
③行为的能动性：执行者须在全面领会政策内容的前提下，面对外部环境的复杂情况，能动
地执行公共政策。
④手段的权威性：公共政策不同于一般的道德规范，其执行具有权威性。
（三）公共政策执行的作用：
1、政策执行是实现政策目标的重要途径；
2、政策执行是检验政策质量的唯一环节；
3、政策执行是制定后续政策的基本依据
二、政策执行研究的发展路径
政策执行研究经历了三代发展路径：
第一代政策执行研究路径被称为“向前推进策略”，即所谓的“自上而下”政策执行研
究路径。
强调政策制定和政策执行的分立性，偏重政策执行实务与个案研究，主张政策是由上层
通过集权、命令、控制来规划和制定的；然后，它们被转化成为各种具体化的指示，由下级
部门的官员或职员来执行完成。
代表人物：艾伦.维尔达夫斯基、杰弗里.普瑞斯曼 合著《执行：联邦政府的期望在奥克兰
的落空》
代表人物：艾伦.维尔达夫斯基、杰弗里.普瑞斯曼 合著《执行：联邦政府的期望在奥克兰
的落空》
第二代政策执行研究途径是在对第一代政策执行研究进行批评和发展的基础上建立起
来的。
第二代政策执行研究采取的是“自下而上”的研究路径，又称为“向后推进策略”。我
国台湾学者林永波又将其称为”草根路径”。
强调政策制定者与执行者之间的互动，认为政策制定者的核心人物不是设定政策执行
的架构，而是提供一个充分自主的空间，给予基层官僚或地方执行机关更多的自由裁量权，
使其能够采取适当的措施，建立起一个适应政策执行环境的政策执行过程。
第三代政策执行研究的整合路径试图建立能够结合自上而下与自下而上模式的整合性
概念架构。
成功的政策执行一方面在于“向前推进策略”的运用，期望由政策制定者缜密规划政
策工具与其他资源的运用。
另一方面则必须采用“向后推进策略”，广泛掌握目标人群的诱因结构。
其目的是界定解释政策执行为何会随着时空、政策、执行机关的不同有所差异，因而
可预测未来出现的政策执行类型。
三、基于中国经验的政策执行“上下来去”模型内涵：
结合中国实际情况的基础上构建的政策执行研究路径。这一路径认为，在当代中国
的政策实践中，政策主体在政策执行的过程中坚持实事求是、一切从实际出发的原则，并采
用先做政策试点，即将政策进行局部实验，然后再全面推广的政策实验方式。
1、政策执行是一个“从群众中来到群众中去”的过程；
首先，要求政策主体大力进行政策宣传，以获得广大群众的理解和支持，形成有利于政策执
行的社会舆论环境，最终使政策得以贯彻执行
其次，政策主体须注重政策执行后的情况报告和意见反馈
再次，政策主体须以“广大人民群众的根本利益”作为政策执行的价值取向，在政策执行过
程中监测执行结果是否符合广大人民群众的根本利益，做到”一切为了群众，一切依靠群众
2、政策执行是一个“实验-推广”的过程；
政策实验是”上下来去“模型的又一重要内涵。
邓小平将这一过程的表述为”中央在原则上决定以后，还要经过是试点、取得经验、集中集
体智慧，成熟一个，解决一个“。
3、政策执行是一个“执行-总结”的过程
邓小平将这一过程表述为”摸着石头过河“。
政策执行总结，是指执行机关和执行人员在政策得到具体的贯彻落实后，依照国家现行政策
和行政管理规律，对政策执行过程和结果加以全面、系统地衡量、评价、反思和检讨。在政
策执行中，群众创造了许多成功的经验，经过系统地总结，成为执行者以后行动的借鉴。
四、基于西方经验的政策执行理论模型：
1、过程模型(史密斯模型)：
史密斯在其《政策执行过程》一文中，首次提出的一个分析政策执行因素即其生态—执行的
理论模型。
提出政策执行主要涉及四大变量：
①理想化的政策
②执行机关
③目标群体即政策对象
④环境因素（它是政策执行的路径依赖和影响因素）
2、互适模型（也称互动理论模式，麦克拉夫林）：
麦克拉夫林在《互相调适的政策实施》
（1）政策执行者与受影响者之间的需求和观点并不完全一致，基于双方在政策上的共同利
益，彼此需经过说明、协商、妥协等确定一个双方都可以接受的政策执行方式
（2）相互调适的过程是处于平等地位的双方彼此进行双向交流的过程，而不是传统的”上
令下行“这种单向流程。
（3）政策执行者的目标和手段可随着环境因素、受影响者的需求和观点的改变而改变
（4）受影响者的利益和价值取向将反馈到政策上，从而影响政策执行者利益和价值取向。
他最后得出结论，政策执行是执行者与受影响者之间就目标或手段相互调适的过程；
有效的政策执行有赖于成功的相互调适。
3、循环模型(雷恩—拉宾诺维茨模型)：
他们认为，在环境条件的影响下，政策执行经历的三个阶段和三个原则：①拟定纲领阶段②
分配资源阶段③监督执行阶段；贯彻的原则：①合法②理性③共识
这是一个”上令下行“与”下情上达“的主动执行—监控的循环回路，强调了被人们忽视的
监控对于有效执行的必要意义；体现了执行过程的开放性要求，也强调了一定的封闭性对于
一个系统成长的必要性。
4、博弈模型（巴达克）：
博弈论运用于公共政策执行而形成的理论模型，即以博弈理论观察、分析执行过程中相关参
与者就政策目标或昼短的达成所做的说服、协商与妥协等互动情形。它以完全理性人为假设
前提，认为在冲突和竞争的情况下，每一参加者的选择都遵循最大收益最小损失的原则。
巴达克视政策执行为一种游戏，它包含 6 个规定：①竞赛者②利害关系③竞赛资源④竞赛规
则⑤信息沟通⑥结果的不确定
参与竞赛者是完全理性人。
5、系统模型（霍恩—米特模型，霍恩和米特提出的）：
他们认为为在政策决定与政策效果这一转变过程之间存在许多影响二者的变量—既有系统
本身，也有系统环境因素。
影响政策执行的变量来自系统本身和系统环境；合理有效的政策执行模型必须重视五个重要
变量：①政策目标与标准②政策资源③执行者的属性④执行方式⑤系统环境）。
6、综合模型（梅兹曼尼安—萨巴提尔模型）：认为政策执行是一个受多种变量影响的动态过
程；将影响政策执行的变量追溯到了政策问题
第二节 政策执行者与政策执行力
一、政策执行机关的特性：
①执行性（最主要、最核心的特性）
②服务性
③权威性
④法制性
二、下级行政人员的执行行为：就是指行政机关中除行政领导者之外的其他行政人员为贯彻
落实上级决定和政策，完成上级下达的指标任务而采取的一系列活动的总和。
下级执行人员执行行为的地位及作用：
1、下级行政人员的执行行为是政策执行的主体行为；
2、下级行政人员的执行行为是实现政策目标的重要保证；
3、下级行政人员的执行行为是塑造政府形象的重要途径
三、公共政策执行力
（一）公共政策执行力：是政策执行者通过对政策目标及其方向的把握，设计政策实行方案，
调度和配置相关资源，运用政策工具，从而实现政策目标、最终解决社会问题的能力及其成
效。高效的政策执行力必须具备的要素：①必须具备较高的政策执行能力②必须具备较好的
成效力
（二）公共政策执行力的影响因素：
①执行者因素：任何政策归根接地都要依靠政策执行者才能完成，因此政策执行者是政策执
行力的重要来源，发挥着核心作用
②资源因素：资源是政策执行过程所必须具备的基础性条件。这些资源可以分为人力资源、
财务资源等
③工具因素:执行工具是政策执行成功的重要手段。政策执行工具运用得恰当与否，直接关
系到政策执行目标能否实现，关系到政策执行力的大小，常见的工具：行政工具、法律工具、
经济工具等
④环境因素：自然环境和社会环境的制约
（三）创新提升公共政策执行力的机制：
1、优化公共决策机制；
第一，完善政策评估；第二，推广决策听证
2、创新政策执行的动力机制；
首先，优化公民参与机制
其次，构建创新激励机制：引入竞争机制；引入绩效制；引入功绩制；创新职务晋升制
3、构建政策执行的功能共享机制；
共建共享机制是理性互动的公共治理最佳状态，标志着公共治理的和谐，标志着政府、市场、
第三部门三者之间的协调和配合。
第一，构建信息沟通机制
第二，强化责任追求机制，建立行政首长问责制，完善行政过错责任追究制
第三，完善执行监督机制
4、完善政策执行的利益均衡机制。
第一，建立健全利益表达机制，发挥各自社会团体的利益表达功能
第二，要建立利益引导机制，正确处理各种利益关系
第三，要建立利益约束机制
第四，要建立利益调节机制，对于那些合理的但暂时又不能满足的利益诉求进行适度的调节
第五，要建立利益补偿机制，给利益受损主体提供一定的补偿，有利于增进社会公平，提升
地方政府政策执行力
第三节 影响政策执行的主要因素
影响政策执行的主要因素
一、政策本身。政策本身对于政策执行的影响因素：
①政策的合理性
首先，公共政策必须符合客观规律，具有科学价值，具有可执行性
其次，公共政策必须具有合法化程序
最后，公共政策必须符合广大人民群众的根本利益
②政策的具体性
公共政策的具体明确是公共政策具有可执行性的关键
③政策的稳定性
是指政策一经制定出来，就要保持相对稳定得一段时期，不能随意变动。
二、执行主体
公共政策执行主体：是指负责组织落实公共政策的人员或组织，主要包括国家和地方的行政
机关、司法机关、被赋予执行权的其他公共权力机关以及供职于这些机关的公职人员。
政策主体对于政策执行的影响因素：（1）政策执行组织：①执行组织的结构的合理性：要求
组织的纵向结构层级化和横向结构专业化；
合理的层级划分有利于政策执行的统一领导、统一指挥；专业化有利于提高政策执行的专业
技术水平。②执行组织权责的明确性。（2）政策执行人员：①利益因素②心理因素③知识因
素④能力因素
三、政策对象。政策对象对于政策执行的影响因素（公共政策对象的特点）：①政策规定性：
任何政策方案都包括关于政策对象的规定，都明确界定政策适用对象的范围。
②受动性：政策对策具有一定的主动性；同时由于公共政策带有强制性，也是对象受动性的
一种表现形式
③主观差异性：由于政策对象自身主观差异性的存在，所以政策效果仍存在差异
四、政策环境。
政策环境对于政策执行的影响因素：（1）自然环境；（2）社会环境：①政治环境
国家的政治制度、政党制度、政治生活的民主化程度、国际政治环境
②经济环境（最深层次的环境）生产力和生产关系
③文化环境：社会价值观念、传统习俗、社会心理和行为模式
第四节 公共政策执行偏差及其矫正
一、公共政策执行偏差：是指执行者在实施政策的过程中，由于受主客观因素的制约，其行
为效果偏离目标并产生了不良后果的政策现象
※政策执行偏差的表现形式：①象征性政策执行（不务实或阳奉阴违，前紧后送，敷衍塞责）；
②附加式政策执行（土政策）。③残缺式政策执行（断章取义，为我所用）。④替代性政策执
行（挂羊头，卖狗肉；上有政策下有对策；）。⑤观望式政策执行（软拖）。⑥照搬式政策执
行（原原本本传达，不折不扣执行，呆板执行） ⑦ 规避式政策执行（扯皮推诿）
二、执行偏差产生的原因
（一）执行偏差产生的主观原因：①政策执行者自身利益和需求。②执行者的素质缺陷。③
执行机构的管理缺陷。④政策执行的宣传缺陷。
（二）执行偏差产生的客观原因：①政策本身的复杂性。②政策环境的变化。③目标群体的
压力（利益集团的压力；目标群体的文化障碍）。④缺乏健全的监督机制。
三、政策执行偏差的矫正：
1、加强公共政策执行的成本-收益分析；
公共政策执行本身就是以利益为中心的公共资源选择、调整和分配过程。利益问题尤其是政
策执行偏差产生的主要问题。
2、加强公共政策的认知力度；
3、努力提高公共政策执行者的素质；
4、加强公共政策执行的控制与监督；
5、加强公共政策执行的制度创新；
第五节 公共政策的无效执行和有效执行
一、政策失灵与公共政策的无效执行
※政策失灵：政策失灵通常被称为“政策失效”、“政策失败”，其实质是指政策执行之后，
政策不一定总是能产生政策主体所希望的结果。
※政策无效执行：在政策执行的过程中，会有许多的意外和多变因素，当这些因素致使政策
执行行为偏离政策目标时，就会导致政策执行无效。
※政策无效执行的具体表现：
1、执行机制与执行者的缺陷；
2、利益群体或压力集团的影响；
3、政策执行原则把握不好；
4、政策执行环境的影响；
5、目标群体的不配合或抵触
二、公共政策有效执行的原则以及机制
（一）公共政策有效执行的原则：
①忠实原则（基本原则）
②民主原则
③法治原则
④创新原则
（二）公共政策有效执行的机制：
1、公共政策信息沟通机制
建立健全政策执行的信息网络和政府上网工程；优化政策信息传播和反馈渠道，加大政策信
息及时披露力度。
2、公共政策的公民参与机制，建设和完善，一方面使政策执行体现主权在民的根本理念，
另一方面保证政策执行中公民参与的制度化、规范化和程序化。表现以下几个方面：①公民
参与执行计划②公民参与执行监督③公民参与执行评估
3、公共政策的激励、责任与监督机制：
①激励机制：引入竞争机制；打破级别和工龄限制，引入功绩制；科学地规范晋升制②责任
追究机制：首长负责制；目标责任制；岗位责任制；对公共政策执行主体违反法律的行为进
行责任追究。
③监督机制：建立健全多层级、多功能、内外沟通、上下结合的监督网络，形成和完善以党
的监督为先导、权力监督为主体、舆论监督为动力的监督体系。
TEST一下
20 世纪 70 年代中期以后，西方政策研究者建立了许多政策执行模型，其中“过程模型”的
建立者是( )
A.史密斯
B.麦克拉夫林
C.雷恩
D.巴德克
答案：A
美国学者麦克拉夫林建立的公共政策执行模型是( )
A.过程模型
B.互适模型
C.循环模型
D.博弈模型
答案：B
公共政策经合法化过程确定并公布之后，即进入了( )
A.政策议程
B.执行阶段
C.政府议程
D.评估阶段
答案：B
用“博弈”论来分析政策执行，其主要代表是美国公共政策学者( )。
A.史密斯
B.麦克拉夫林
C.巴德克
D.萨巴提尔
答案：C
认为“政策执行是一个政治上讨价还价的过程”的理论是（ ）
A．组织理论
B．交易理论
C．因果理论
D．制度选择理论
答案：B
将政策目标转化为政策现实的唯一途径是（ ）
A．公共政策制定
B．公共政策执行
C．公共政策评估
D．公共政策监控
答案：B “断章取义，为我所用”现象反映的是( )
A．象征式政策执行
B．附加式政策执行
C．残缺式政策执行
D．替代式政策执行
答案：C
主观题
1.简述政策对象对政策执行的影响。
2.简述公共政策执行的定义与本质。
3.试述政策执行偏差产生的原因。
4. 试述矫正公共政策执行偏差应采取的综合治理的系统方法。
5. 试述公共政策有效执行的原则与机制。