尹稚：中国城镇化战略研究
清华中国新型城镇化研究院
一、世界城镇化的主要趋势、经验及其对我国的影响
（一）世界城镇化主要趋势、规律及对我国城镇化的影响
第一个，从未来人口变化的情况看，新一轮的全球城镇化的增量主要在亚洲和非洲，这两个地区的贡献是最大的，而中国在这里面起到了一个举足轻重的作用。
第二个，“人往高处走”，全世界的人口流动向阳光地带集中，这也是没有办法人为抗拒的趋势。
第三个，中国的“一带一路”也不是一个简单的一条线和一条带的问题，其实是中国的区域战略和全球战略的一个重要核心。
第四个,金字塔 城市体系正在形成。
全球和区域城市体系面对的是中心化、去中心化以及网络化并存的态势。一方面全球互联互通的超级版图正在迅速形成，同时，全球城镇体系格局向多中心扁平化的网络体系转变也出现苗头，区域经济成为全球竞争和合作的基本空间单元。城市的职能向特定的网络功能节点转变。
第五个，所有的这些城镇化进程离不开工业革命的进程，离不开工业现代化的进程。面向未来，以智能生产、创新驱动、数字集成、共享经济为特征的第四次工业革命正在来临，各国都在争相布局科技创新和数字经济。
（二）主要国家城镇化的共性特征、经验及对我国城镇化的启示
主要国家城镇化的共性特征和经验对我们国家的城镇化有很深刻的启示。
第一个就是在国家层面构建完整的国土空间治理体系，是实现城镇化战略的重要基础，不管叫一张图，还是叫一个平台，这个基础要打得比较扎实。
第二个，大都市区和高密度空间治理的主题是结构优化和质量提升。我们的城市、大城市还不够多，不够大。还需要更大。为什么有些城市未老先衰，还没长大就出现了一堆毛病，其实反映的是治理能力的不足。北京跟东京比，我们远没有人家的规模，但是我们的混乱程度远高于东京。
第三个，，要兼顾整体的社会经济效益的城市复兴，适度均衡发展其他区域，如城乡和乡村。
最后一点，系统地谋划、整体地部署新城新区的治理，也变成未来20年我们要面对的主要任务。中国持续推进城镇化，“推进”这两个字我不再解释了，昨天杨伟民先生解释得非常精彩，就是为什么在中国要推进一个相对在很多学者眼里是自然的过程。中国的阻力主要来自于过去政府治理城乡当中设置的各种壁垒和门槛。
二、我国持续推进城镇化的重大意义
这些重大意义可以概括成以下八个方面：
（一）持续推进城镇化是全面建设社会主义现代化国家的必由之路
任何一个现代化的国家，城镇化进程其实是它走向现代化的必由之路。
（二）持续推进城镇化是我国基本国情决定的客观历史必然
这一点其实在昨天的主旨报告里有不少专家列了一些重要数据，无论从土地的节约角度还是从全民的文化素质、生活品质的提升角度来看，恐怕使更多的中国老百姓能够实现城市化生存是一条必由之路。从一个人多地少、土地资源相对紧张的大国治理角度来讲，走城镇化的道路远比走分散化的、就地城市化的道路，可能会实现更多的土地节约，实现更多的社会经济的节约效益。
（三）持续推进城镇化是城镇化规律的客观历史必然
同样推进城镇化也是一个长期复杂的系统过程，不仅仅是个简单的人口比例的增加问题和城市面积的扩张问题，这些年我们谈高质量的城镇化进程，就是要从简单的指标增长跨越到产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列的从乡到城的重大转变。
（四）持续推进城镇化是实现经济高质量发展的必然要求
持续推进城镇化不仅会有助于提升居民的收入水平、改善消费结构、激发扩大内需潜力，而且会推进我们国家的经济从一个投资拉动型，走向真正跟人口众多的大国相匹配的消费拉动型，为经济发展提供持续的动力。
（五）持续推进城镇化是满足人民美好生活需要的重要保障
过去在人的发展要求不高的时代，进城就是为了打工，那是为了谋生。现在你看到老百姓之所以涌入这些城市，有两个很大的增长，一个就是对代际发展的需求，解决孩子优质教育问题；一个是对父母健康保障的需求，解决老年人的医疗保障问题。这就出现了一系列全新的进城动机。
（六）持续推进城镇化是建设美丽中国的重要途径
在中国这样一个广域的人口大国，要想处理好人与自然的矛盾，一定要实现尽可能多人口的城镇化生存。昨天的论坛有一个数据很有意思，到目前为止，城乡建成区面积占国土总面积的2%左右。几乎所有发达国家在实现老百姓安居乐业进入现代化城市生活的时候，它开发的国土面积的量普遍是4%多，所以我们在这个领域里还有大量的工作要做，有大把的潜力可挖。
（七）持续推进城镇化是推动区域协调发展的有力支撑
以城市群为主体建构大中小城市和小城镇协调发展的格局，有利于促进区域协同发展。关于谁是主体、谁是主要抓手的问题，其实这些年一直在讨论。随着进一步的科学数据的积累和对形势的精准研判，越来越多的人看到，可能对于中国最发达的地区而言，城市群不仅仅是主体，而且可以变为抓手。而对于更多的欠发达地区、中西部地区而言，城市群是主体，还是一个美好的规划。在相当长一段时间内，恐怕中心城市、都市圈会变成实质性的工作抓手。
（八）持续推进城镇化是实现乡村振兴的重要条件
乡村振兴绝不是意味着就地固化农民，未来乡村里面生活的是什么样的人，恐怕不是现在的这批人。它会实现城乡资本的相互流动、资源的相互流动、人口的相互流动，最终通过减少农村人口，扩大人均的占用资源，提升农村的资本能力，提升农村的人口素质，与城市化进程相互呼应，来最终解决中国的“三农”问题。
三、我国城镇化趋势、格局和动力的重大变化
（一）未来20年我国城镇化面临的重大挑战
未来20年，我国城镇化面临的一系列重要挑战，这个我不展开讲了。我们经历了40年的高速城市化以后，生态、资源、环境若干个难以为继的问题都已经暴露得非常充分，这里边既有计划的失灵也有市场的失控。
（二）未来20年我国城镇化发展重大趋势
未来20年，我们国家的城镇化发展会出现一些重大的趋势，跟传统的惯性会出现不一样的判断。核心就是人口城镇化率会不断增长，但是增速会分阶段下降。
第一个就是人口城镇化率会不断增长，但是增速会分阶段下降，这跟我们长期以来要还计划生育的账是有关系的。虽然这两年开放了二胎，也许以后会全面开放生育，但是从统计数据上来看并不乐观。人口总规模的增长惯性持续减弱，预计到2030年会达到一个峰值，以后就会走向一个下坡路。劳动年龄人口的拐点在2013年就出现了，在2027年以后会进入一个快速的下行通道。与之相对应的是老年人口比重会翻番，并且出现三个增长高峰，这跟上个世纪60年代、70年代出现的生育高峰是有关系的。
第二个实现乡村振兴(更少的人规模化的干更多的事情)，农业人口需保持在必要的水平，就是要减量才能够发展。所以会看到，乡村振兴的提出并不意味着城市化进程的减缓。
第二个，预测我国城镇人口增长速度变化(2010-2050年)
第一个拐点，从2020到2024年，城镇人口的增幅会出现明显下降，之后城镇人口增幅减少的趋势会变缓。
第二个拐点，在2030年左右，城镇人口增幅下降会继续加快，进入相对缓慢的城镇化阶段。这个阶段我们的经济同样也会进入一个相对比较缓慢的增速期。
第三个拐点，从2045-2048年，中国的城镇人口会进入全局性地从零增长到负增长的阶段，现在出现的零增长和负增长还是局部的。
（三）未来20年我国城镇化格局的重大变化
第一个，格局上也会发生一些变化，区域差距会持续缩小，真正形成东中西协调发展的格局（后续需要结合中国地理来看城市发展趋势）。
简单地从数字上来讲，东部地区城镇化率预计会达到77%，中部是69%，西部地区在73%左右。有人说为什么西部地区反而更高一些？其实西部地区地广人稀，意味着相当一部分国土面积并不适合人居，反而采取更加集中的发展战略，才能支持这个地区真正的安居乐业。城镇化水平的区域差距会从目前的13%缩小到2035年的8%左右，城市群承载城市人口的比重会进一步上升，主体作用进一步强化，作为城市群引擎、组织核心的都市圈的作用会更加凸显。
第二个，一直到2035年左右，城市人口会进一步往大城市以上的地区和县城两极集中。首先是根据这么多年的统计以及国际的发展经验和趋势来看的，一直到2035年左右，城市人口会进一步往大城市以上的地区和县城两极集中。可能相对比较尴尬的反而是现在的地级市层面，这两个发展趋势在整个的国民经济布局中会产生不太一样的分工和作用。预计到2035年，中国百万人口的城市总人口量会超过4.24亿，占全国人口比重会超过40%。百万人口以下的中小城市的人口数量在2.4亿左右，占全国城镇比重的23%。全国县城和镇的总人口量会达到3.8亿人，占全国总城镇人口的比重合计大约是36%。
2010-2035年中国大中小城镇人口数量及增长情况预测表（数字很照顾别人）
超大城市 会新增 4760W 人口
特大城市 会新增 3800W 人口
2035年中国大中小城镇人口规模结构预测表
10个 超大城市 > 1000w 人口
16个 特大城市 > 500w-1000w 人口
100 个大城市 > 100w-500w 人口
（四）未来20年我国城镇化动力机制的重大转变
(我需要急切抓住 投资驱动的时间。)
动力机制也会发生一些变化，从投资驱动的城镇化向消费驱动的城镇化转变，从传统要素聚集到创新要素聚集转变，从增量扩张为主到控制增量、优化存量的城镇化转变，从一部分地区率先发展的城镇化向国土均衡发展的城镇化转变，从重城轻乡的城镇化向城乡共荣的城镇化转变，从单一模板、行政层级化模式的城镇化向功能差异化、网络化模式的城镇化转变。尤其是最后一点亟待改革创新，促进市场在人口和土地资源的分配过程当中发挥更大的作用。
四、高质量城镇化的总体要求
（一）高质量城镇化总体要求
这两年比较热的一个词就是从新型城镇化到高质量城镇化，高质量城镇化对未来究竟意味着什么？其实就是两个转移、三个提升和五个提高，从简单的落户到实质性的落户，从就业转移到空间转移同步。其实当前政策最大的问题就是没有实现就业转移和空间转移的同步，之所以有大量人口在全国飘着，跟这个关系是非常大的。
其实中国有足够的力量把农村的剩余劳动力从农村推出来，但是我们的城市长期存在拉力不足的问题。这个面对的就是公共服务的提升、素质的提升、权益的提升。这三个提升要真正能落地，两亿多飘忽不定的人口才能最终实现城市化生存。
具体到城市来讲，其实有一些实实在在的质量提升的工作要做。全社会劳动生产率的不断提高，这更多要来自于科技创新的支撑；城乡整体服务水平的提高，这更多的来自于重民生、补短板；可持续发展能力的不断提高，更多的是如何处理好发展与环境之间的关系。这两年中国经历了环保风暴，但是是不是因为环境问题就要把相当一部分工业门类消灭掉？重新回到一个工业门类残缺不全的国家去？我想这是不可能的事情。它一定会通过绿色化的工业改造，环境门槛更高的工业化标准走出一条绿色的、同时又是门类齐全的中国现代化的工业化道路。
当然，城乡居民整体素质不断提高。在教育、医疗方方面面的与之相关的领域里面，面对巨大的补短板工程，最终落实的实实在在的城乡居民的权利和利益得到充分保障。不再说人分南北、分圈内圈外，在享受所有的公共服务条件上大家都是平等的。高质量城镇化也提出来了一系列的要求，既跟中央提出的两个百年目标，实现中国梦的伟大梦想这些政治理念相结合，同时也与包容性发展、区域协同发展、城乡融合发展、开放共赢发展等密切相关。开放共赢，正像昨天的专家们讲的，不仅仅是对外开放共赢，中国自己的篱笆地还很多，如果你在一个区域上都不能实现开放共赢，怎么可能在全球赢得这场开放共赢的战役？
（二）高质量城镇化核心内涵
高质量的城镇化其实也是第一版国家级新型城镇规划的升级版。针对已经实施五年的新型城镇化规划，做出进一步的研讨，找到未来的目标，找到未来的努力方向。最终实现一个国土均衡、城乡融合、绿色健康、创新智慧、包容共享、文化繁荣、治理现代的城镇化进程。
五、推进我国高质量城镇化的十大举措
（一）推进我国高质量城镇化的十大举措
当然，要推进这样一个高质量城镇化的进程，它需要有具体的举措：
一是从国家层面重点对四类地区进行有效管控和分类精准施策。中国太大，能不能所有的东西都一刀切？其实做不到的。首先，就是要实现国家层面对地区的分类、分时段的有效管控和分类的精准施策。
二是建设一批全球城市和国家中心城市，形成国际化网络化的城市格局。昨天其实很多人谈到这个问题，中国作为一个人口大国，我们的城市数量跟日本相当，这是挺滑稽的一件事情。我从事二三十年城市规划，有一个很坚定的信念，中国一定要走大国、大城这条路，才能够真正获得应该有的现代化地位和国际地位。
三是建设以中心城市为核心、大中小城镇协同的都市圈，实现功能性差异化的结构优化。这个其实不是什么新概念，芒福德那个年代就有这个概念，所有大城市的希望在于区域的协同。如果你读一读热力学第二定律就更会知道为什么要这种协同，所有的熵都是产生在封闭系统里的，只有把这个系统重建与外部的关联性结合起来，重新实现一个开放系统，才能最大程度地减少负外部性。
四是改革城市土地批租制度，建立可持续的城市财政制度。这个是目前争论焦点最多的，这些年从中央到地方做了大量的实验，包括国有土地未来怎么办，集体土地未来怎么办，土地的收益应该归谁、应该怎么收。我们现在是批租制，一次性交20年、30年、50年、70年的地租，这也是导致土地财政不可持续一个很致命的原因。未来有没有可能换一种方式来收取土地获益？另外土地获益收上来之后究竟应该还给谁？是统统充公还是兼顾区域发展、城市发展，以及土地所有者的基本利益？这其实都是目前热议的话题。但是这点如果不能够突破的话，中国城乡要实现可持续发展其实是很困难的。
五是建立健全城市更新制度和技术体系，促进城市建成地区的质量提升。城乡建成区已经占了2%左右的国土总面积，总体来说，这是在三四十年高速城市化进程当中形成的。你看到它真的达到了现代化的水平吗？看看北京的情况，我们有一些高度现代化的节点，但是从清华的高楼大厦望出去，也有大量的、质量很低的所谓的建成区，这些东西其实都面对着规模巨大和难度艰巨的城市更新过程。
六是改革户籍制度和农村土地制度，规范和有序引导要素向乡村流动。现在城市的资本可以下乡了，但是如果不能对这些资本做出有效的规范，它也能把农业综合体干成恶性的房地产，这就是中国特有的一个局面。
七是健全绿色城镇化考核机制和标准规范，提高城乡发展绿色化水平。这是一个很核心的中国议题，一个广域人口大国要用有限的资源、有限的能源实现接近发达国家的生活水平，它的道路和路径一定是绿色化的，否则是支撑不起的，我们的本钱是玩不动的。
八是全面推广智慧运营管理平台，提高城乡发展智能化水平。这个跟社会综合治理是密切相关的，我们最近也在做一系列的工作。
九是大力推进包容共享型人民城市建设，提高城乡发展民主化水平。如果想让老百姓有更好的安全感、获得感和幸福感，也不是喊几句政治口号可以解决问题的，要有安全的措施。
十是加快推进“数据库+脑库”的多目标智慧决策体系建设，提高政府决策科学化水平，这也是当务之急。
（二）我国实施都市圈战略的重大意义
最后回到主题上来讲，有我们的代表会专门讲这些年我们在这方面做的研究，我不展开了。其实作为国家发展和改革委员会跟清华大学共同领导的智库，我们已经开展了半年多的围绕都市圈战略的研究。大家都能看得到的几个方面意义：一个是应对经济稳中有变，能不能把它变成有效的手段；二是推进高质量城镇化的重要抓手；三是推进大中小城市协调发展的突破口。这种协调其实是有空间尺度限制的，大中小城市协调发展隔着三五百公里其实是很难的，大概在中国的社会经济发展阶段，能够实现有效协调的基本会在一小时通勤圈，或者说是在一到两小时的交通等时圈的范围内，你才能建立起真正意义上的中小城市之间的有效连接和有效联系。
都市圈建设对推动区域协调发展当然是个有力支撑，同时也是实现乡村振兴目标的重要途径。我个人观点，乡村振兴其实是分两块的，一块是边远地区的扶贫问题；一块是城市化已经发达的地区，在中心城市外围，在都市圈范围内，在城市群范围内，如何向乡村转移现代理念，转移现代技术，使乡村承担相应的城市职能，这是两个不同的概念，也是两个完全走向不一样的政治任务。
（三）我国都市圈发展面临的主要问题
都市圈是不是能够全面铺开，一哄而上其实也不行，做完大数据分析以后，你会知道中国部分都市圈也是面临割裂式发展态势，人与经济的联系是高度不匹配的。采用大数据方法做一个人口—经济联系强度耦合分析，可以很精准地判断，我们国家只有很少一部分都市圈是由强人口联系跟强经济联系叠加的。而相当一部分所谓的都市圈，其实还处在弱人口联系，同时也是弱经济联系的阶段。当然这中间有一些分异，有的经济联系强一点，有的人口联系强一点。
（四）差异化引导不同发展阶段都市圈
都市圈发展跟城市群的战略是一样的，就是要差异化地引导不同发展阶段的都市圈发展。
中心城市与外围城市人口-经济联系强度耦合分析
第一，对于非常成熟的都市圈，它已经非常成熟了，还是个工作抓手吗？显然已经没必要了。像集中在长三角地区的、集中在珠三角地区的都市圈，它应该一步到位，走向更为高层级的城市群的发展。说的直白一点，在这些地区，城市群已经具备条件变成一个实实在在的工作抓手。
第二，对于发展型的都市圈，包括北京、厦门、沈阳都市圈等，其实它处在发挥中心城市带动作用的阶段。如何发挥中心城市的辐射作用，如何跟周围的中小城市、跟乡村振兴战略实现更密切的协同、更密切的结合至关重要。它处在一个都市圈的主要抓手时期，也是一个都市圈的主要形成时期，所以先不要谈京津冀那么大一个城市群，这城市群本身还处于发展阶段。
当然还有很多未来具备都市圈前景的地区，但是这些地区恐怕在现阶段主要任务是中心城市发展能级的提升问题。它本身的辐射能力相对还是比较弱的，如果不先把中心城市的能力提升上去、规模做上去、品质做上去，未来这些地区的都市圈成长还是缺乏动力、缺乏火车头。
全国都市圈分类引导图
总体来讲，中国是个广域人口大国，从城市群到都市圈，到中心城市，到大中小城市协同发展，到乡村振兴，所有的核心议题在不同地区都可以大有作为。但关键是要读懂国情、读懂区情，为不同的地区选择合适的发展路径和合适的发展策略，不要吃错了药，开错了方子。
谢谢大家。
发布于 2018-11-23